Neue Vorgaben
Höhere Quoten, neue Pflichten und eine umstrittene Mehrwegförderung: Der Kabinettsentwurf zum VerpackDG greift in drei zentrale Bereiche des Verpackungsrechts ein. Doch einigen Branchenverbänden gehen die Änderungen nicht weit genug.
Kabinett beschließt neues Verpackungsgesetz
Wer in Deutschland Verpackungen auf den Markt bringt, muss sich auf veränderte Spielregeln einstellen. Das Bundeskabinett hat am Mittwoch den Entwurf für das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) beschlossen, das die Vorgaben der EU-Verpackungsverordnung (PPWR) in nationales Recht überführen und das bisherige Verpackungsgesetz (VerpackG) ablösen soll. Die Vorgaben der PPWR gelten ab August 2026 europaweit.
Das neue Gesetz verändert im Kern drei Bereiche: Zum einen benötigen künftig alle Organisationen eine Zulassung, die die erweiterte Herstellerverantwortung für mehrere Hersteller wahrnehmen. Bislang kannten die deutschen Verpackungsvorschriften lediglich Zulassungsverfahren für duale Systeme, die für die haushaltsnahe Entsorgung über den Gelben Sack oder die Gelbe Tonne zuständig sind.
Zum anderen verlangt das Gesetz von den betroffenen Akteuren erstmals auch aktive Maßnahmen zur Verpackungsvermeidung. Duale Systeme, Branchenlösungen, sonstige Organisationen der Herstellerverantwortung sowie nicht angeschlossene Hersteller müssen einen Mindestanteil ihres Budgets einsetzen, um Mehrwegverpackungen und Wiederbefüllung zu stärken. Als Beispiele nennt der Entwurf die Anschubfinanzierung für neue Mehrwegsysteme oder Aufklärungsmaßnahmen zur Nutzung von Mehrwegverpackungen.
Und schließlich steigen parallel dazu die Recyclingquoten. Ab 2028 müssen duale Systeme für Aluminium und Eisenmetalle jeweils 95 Prozent erreichen – ein Anstieg um fünf Prozentpunkte. Bei Kunststoffen ändert sich zudem auch die Systematik: An die Stelle einer Verwertungsquote tritt eine Recyclingquote von 75 Prozent. Davon müssen 70 Prozent – fünf Prozentpunkte mehr als bisher – durch werkstoffliches Recycling erbracht werden. Die verbleibenden fünf Prozent können durch andere Verfahren wie etwa das chemische Recycling erfüllt werden.
„Geschenk für die Einweg-Lobby“
Doch was auf dem Papier nach einem umfassenden Reformpaket aussieht, bleibt nach Einschätzung mehrerer Branchenverbände an entscheidenden Stellen hinter den Möglichkeiten zurück. Die Deutsche Umwelthilfe (DUH) etwa stört sich vor allem an der Ausgestaltung der Mehrwegförderung. Zwar enthalte der Entwurf noch die Mehrwegzielquote von 70 Prozent für Getränkeverpackungen, doch die Verpflichtung der Einweg-Industrie zur finanziellen Förderung von Mehrwegsystemen sei im Vergleich zum Referentenentwurf „bis zur Wirkungslosigkeit verwässert“ worden – ein „Geschenk für die Einweg-Lobby“, so die DUH.
„Es ist völlig unverständlich, warum im heute beschlossenen Gesetzentwurf der ursprünglich vorgesehene Finanzierungsmechanismus zur Mehrwegförderung entkernt wurde“, moniert Barbara Metz, Bundesgeschäftsführerin der DUH. „Statt eines verpflichtenden Beitrags zur Mehrwegförderung von fünf Euro pro Tonne in Verkehr gebrachter Einweg-Verpackungen, sollen Organisationen der Herstellerverantwortung und Pfandsysteme nun lediglich einen Mindestanteil ihres Budgets nach eigenem Ermessen für Maßnahmen zur Abfallvermeidung zur Verfügung stellen.“
VKU fordert „kommunales Festsetzungsrecht“
Kritik kommt auch vom Verband kommunaler Unternehmen (VKU). Der Verband sieht unter anderem Nachbesserungsbedarf bei der Durchsetzbarkeit kommunaler Entgeltansprüche. Nach geltendem Recht müssen duale Systeme die Mitbenutzung kommunaler Sammelstrukturen vergüten – etwa für die gemeinsame Erfassung von Papierverpackungen in der Papiertonne oder die Reinigung und Unterhaltung von Glascontainer-Standplätzen. In der Praxis erweisen sich diese Ansprüche jedoch als schwer durchsetzbar, wie der VKU kritisiert. „Die Kommunen müssen ihre Leistungen vollständig erbringen, gehen aber bei ausbleibenden Einigungen finanziell in Vorleistung und müssen berechtigte Ansprüche häufig über Jahre hinweg einklagen.“
„Der heutige Kabinettsbeschluss ist ein wichtiger Schritt, aber er reicht nicht aus. Es kann nicht sein, dass Kommunen ihre Leistungen zuverlässig erbringen und trotzdem Jahre auf Entgelte warten müssen, die ihnen zustehen“, so VKU-Vizepräsident Uwe Feige. Nötig sei ein gesetzlich verankertes kommunales Festsetzungsrecht, „damit die dualen Systeme nicht anders behandelt werden als jeder private Abfallgebührenzahler.“
Noch grundsätzlicher fällt die Kritik des Bundesverbands nachhaltige Wirtschaft (BNW) aus. Der Verband bemängelt die ausgebliebene Reform des Paragrafen 21 im bestehenden Verpackungsgesetz, der die ökologische Gestaltung der Beteiligungsentgelte regelt. Dieser Paragraf sieht vor, dass duale Systeme bei der Kalkulation ihrer Lizenzentgelte ökologische Kriterien berücksichtigen – etwa die Recyclingfähigkeit einer Verpackung und den Einsatz von Rezyklaten oder nachwachsenden Rohstoffen. Die konkrete Ausgestaltung blieb jedoch bislang weitgehend wirkungslos.
„Seit über acht Jahren wartet die Branche auf die ökologische Ausgestaltung der Lizenzentgelte“, kritisiert BNW-Geschäftsführerin Katharina Reuter. „Diese könnte nicht nur den Markt für Rezyklate stabilisieren, sondern auch Innovationen in nachhaltigere Verpackungen auslösen und Abfall reduzieren. Mit dem vorliegenden Kabinettsbeschluss kann man sagen: Das Warten hat sich nicht gelohnt.“ Ohne die Reform fehle Deutschland die Grundlage, um künftige Rezyklateinsatzquoten zu erreichen.
Reuter richtet den Blick deshalb auf das parlamentarische Verfahren: „Eine funktionierende Kreislaufwirtschaft im Verpackungsbereich braucht mehr als den heutigen Kabinettsbeschluss. Wer umweltfreundliche Verpackungen nutzt, darf nicht länger mit Mehrkosten bestraft werden. Bundestag und Bundesrat müssen nachbessern und ökomodulierte Lizenzentgelte für Verpackungen einführen.“
Damit liegt der Ball nun beim Gesetzgeber. Nach dem Kabinettsbeschluss steht zunächst die europarechtliche Notifizierung an, danach muss der Bundestag das Gesetz verabschieden. Auch der Bundesrat wird beteiligt.
